PT - JOURNAL ARTICLE
AU - Абрамова, Е. А.
AU - Щерба, В. А.
AU - Слащёва, А. В.
TI - Основные тенденции в становлении природоохранной деятельности в советский период
DP - 2023-04-11
SO - https://rep.herzen.spb.ru/publication/793
AB - Введение После того как Российская империя прекратила своё существование, произошёл и распад действующей системы управления политической и экономической жизнью страны. Перед коалицией революционных партий встала задача создания системы управления, которая бы отвечала новым взглядам о праве основной массы населения полностью владеть и распоряжаться национальными природными ресурсами. Но нестабильная политическая ситуация, нехватка квалифицированных руководителей и специалистов, сложная ситуация в стране из-за Гражданской войны не способствовали организации управленческой структуры, в том числе и в сфере регулирования использования природных ресурсов. Управленческая неразбериха продолжалась практически до распада Советского Союза. Регион исследования, объекты и методы В настоящее время уделяется много внимания вопросам современного государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, часто упуская из зоны внимания очень важный период в истории взаимоотношений между природой и обществом. Только в первые послереволюционные годы органами Советской власти было принято более 100 декретов и постановлений, которые регулировали те или иные аспекты охраны природы и использования природных ресурсов. И именно анализ исторического опыта природопользования даёт нам возможность определить функции и роль различных государственных и общественных структур в решении экологических проблем. Следует отметить, что в первые десятилетия существования СССР природоохранная политика среди других направлений государственного управления особо не выделялась. Но несмотря на это, можно отметить важные моменты в становлении природоохранного законодательства в начале XX века. Результаты и обсуждение К первым важным этапам можно отнести принятие декрета на II Всероссийском съезде Советов 25 октября (7 ноября) 1917 г. об организации власти высшими органами государственной власти. Ими стали всероссийские съезды Советов, а между съездами - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Руководящая роль съездов Советов была закреплена резолюцией III Всероссийского съезда Советов 15 января (28 января) 1918 г «О федеральных учреждениях Российской республики», а затем - первой Конституции РСФСР в 1918 г. ВЦИК руководил всей политикой и народным хозяйством. Позднее после принятия новой Конституции СССР в 1937 г. ВЦИК были ликвидированы [4]. II Всероссийским съездом Советов в 1917 г. было образовано первое советское правительство - Совет Народных Комиссаров (Совнарком, СНК) во главе с В. И. Лениным, подчинялся ВЦИК. Он сочетал в себе законодательные, распорядительные и исполнительные функции. Одним из управленческих структур являлся Высший совет народного хозяйства, подразделённый на ряд секций, каждая из которых отвечала за определённую отрасль хозяйства. С образованием 29 декабря 1922 года СССР и созданием общесоюзного правительства Совнарком РСФСР стал исполнительным и распорядительным органом государственной власти. После утверждения Конституции РСФСР в 1937 г. Совнарком РСФСР перешёл в ведение Верховного Совета РСФСР. В марте 1946 г. переименован в Совет Министров РСФСР. С 25 октября 1917 г. сначала ВЦИК, а затем и Совнарком начали работать над законодательными актами - декретами. Стоит отметить, что с 1917 по 1925 гг. было опубликовано свыше 230 правительственных документов природоохранного содержания. При этом среди прав граждан, закреплённых конституциональными нормами, отсутствовало право на здоровую, благоприятную окружающую среду [3]. В 1924 г. было создано Всероссийской общество охраны природы с широким охватом в его работе различных слоёв населения [2]. Идею организации Общества одобрили руководители Наркомпроса А. В. Луначарский, Н. К. Крупская, М. Н. Покровский. Целью создания Общества была необходимость добровольного объединения научных сил и наиболее прогрессивно мыслящей общественности для восстановления и рационального использования природных ресурсов страны, подорванных беспощадной эксплуатацией, гражданской войной и разрухой. Система экологической безопасности в СССР начинает создаваться с конца 30-х гг. Она базировалась на использовании санитарно-гигиенических нормативов, реализации первых общенациональных экологических программ. Также для этого периода характерно участие советского государства в международных природоохранных акциях, конференциях, организациях. В 1925 г. был образован Государственный комитет по охране природы, являющийся междуведомственным органом, при этом включал специалистов из разных управленческих структур. Через пять лет он был преобразован в Междуведомственный комитет содействия развитию природных богатств в РСФСР. В 1933 г. Междуведомственный комитет был ликвидирован, а его функции перешли новой структуре - Комитету по заповедникам при Президиуме ВЦИК, который в 1939 г. был реорганизован в Главное управление по заповедникам при СНК РСФСР. Позднее, в этом же году, ему добавили функций и сменили название на Главное управление по заповедникам, зоопаркам и зоосадам при СНК РСФСР. Просуществовало данное управление около 10 лет и в 1951 г. вместо него организовали Главное управление по заповедникам при Совете Министров СССР. В течение 50-х-60-х гг. первоочередное значение приобретает защита жизни и здоровья человека, решение проблем с загрязнением природы. Начинается переходный период от политики сохранения и сбережения природных богатств к политике комплексной охраны окружающей природной среды. 27 октября 1960 г. был принят достаточно декларированный Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР» [1]. Контроль за охраной природы поручался Совету Министров РСФСР, Советам Министров АССР, исполнительным комитетам краевых, областных, районных, городских, поселковых и сельских Советов депутатов трудящихся. В эти годы правительство и министерства всё большее внимание уделяли проблеме улучшения состояния окружающей среды. Наиболее показательным в этом отношении был выход Постановления Верховного совета СССР от 20 сентября 1972 г. «О мерах по улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов». Позднее был выпущен целый ряд постановлений природоведческого характера. В сфере охраны и использования земельных ресурсов можно отметить ряд важных моментов. Первым нормативно-правовым актом Советского государства явился Декрет «О земле» от 26 октября (08 ноября) 1917 г. Основной его целью было изменение экономических отношений по землепользованию, но, в тоже время, он закладывал и создавал основу для отношений экологических, так как устанавливал изъятие земель из товарных отношений, а значит создавал условия для её охраны. В нём писалось об отмене частной собственности на землю, и что вся земля обращается «в всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней». В 1922 г. был принят Земельный Кодекс РСФСР, включающий в себя положения о бережном отношении с сельскохозяйственными землями. В этом же году был создан Федеральный комитет по земельному делу, который представлялся преемником одноимённого комитета при ВЦИК. Параллельно с этим были практически ежегодные изменения в системе управления земельными ресурсами: образовывались, переименовывались, объединялись и получали новые функции разнообразные ведомства в области землепользования. В 1946 г. Наркомзем РСФСР был преобразован в Министерство земледелия РСФСР, а также утверждена его новая структура. Позднее оно было объединено с другими министерствами в Министерство сельского хозяйства РСФСР и ликвидировано 1961 г. На протяжении всего советского периода также происходило становление лесохозяйственной политики и управления. Первоначально, в 1918 г., был сформирован Главный лесной комитет. В январе того же года принят Декрет ВЦИК «О лесах». В нём излагались основные указания по изъятию лесных владений из частной собственности; назначались органы управления под контролем и руководством Центрального Управления Лесов Республики; определение общих основ управления лесным хозяйством. Часть лесов объявлялась защитными, причём на определённый срок пока в этом была необходимость. Продолжением Декрета ВЦИК «О лесах» стал «Лесной кодекс», который был принят в июле 1923 г. Он подтверждал право государственной собственности на лесные насаждения страны. 14 июля 1924 г. вышел декрет, направленный на организацию охраны лесов от пожаров [4]. В 1931 г. образовано Управление по лесам местного значения, просуществовавшее до 40-го г., когда его функции были переданы Главному управлению лесоохраны и лесонасаждений при СНК СССР. Также охраной лесного фонда занимались Наркомзем РСФСР и Наркомзем СССР, на который возлагались функции по организации и ведению лесного хозяйства в соответствии с Постановлением СНК СССР от ноября 1934 г. № 2617 «Об охране лесов лесо-культурного значения» [3]. Позднее образовано Главное управление лесоохраны и лесонасаждений (Главлесоохраны) при Совнаркоме СССР, которому поручили заниматься лесохо-зяйственными вопросами, тогда как Наркомлесу - лесозаготовкой. На протяжении времени полномочия лесной охраны регулярно пересматривались, расширялись и сужались, но при этом, главным оставались функции охраны лесных насаждений от различного рода воздействий. И, как следствие, в 1950 г. вышло Постановление «Об утверждении положения о Государственной лесной охране СССР». Главным органом управления лесного хозяйства на протяжении времени оставалось, созданное в 40-х гг., Министерство лесного хозяйства. Министерство было ликвидировано в апреле 1953 г., а его функции переданы Министерству сельского хозяйства и заготовок РСФСР. А через месяц в его структуре образовано Главное управление лесного хозяйства. Зимой того же года вопросы лесного хозяйства опять перешли в ведение Минсельхоза РСФСР, а Главное управление лесного хозяйства преобразовано в главное управление лесного хозяйства и полезащитного лесоразведения. В 1959 г. управление ликвидировали, и все его подведомственные структуры переданы Главному управлению лесного хозяйства и охраны леса (Главлесхоз РСФСР). Для того времени управление просуществовало достаточно долго и было ликвидировано в 1965 г. в связи с образованием Министерства лесного хозяйства РСФСР. При нём в 1966 г. создан Государственный комитет лесного хозяйства, преобразованный в последующие годы несколько раз, при этом не теряя свои функции. По направлению использования и охраны водных ресурсов, недропользованию, охраны атмосферного воздуха, растительного и животного мира, водных биоресурсов, заповедного дела прослеживается аналогичная чехарда с образованием и реорганизацией управленческих организаций. Но, можно отметить ряд важных управленческих решений по данным сферам природопользования. В феврале 1919 г. появился первый специализированный государственный водоохранный орган взамен существовавшего при царской России - Центральный комитет водоохранения (Центроводохран). В 1938 г. в Наркомземе РСФСР образовано Управление водного хозяйства, переименованное позднее в Управление водного хозяйства и мелиоративного строительства. В 1951 г. его функции переданы Главводхозу при Совете Министров РСФСР. На протяжении последующих лет его несколько раз переименовывали, упраздняли, передавали в подчинении другим структурам, добавляли или убирали функции. Итогом стало создание Министерства мелиорации и водного хозяйства РСФСР, ликвидированное лишь в 1990 г. Выводы Взаимоотношения государства, общества и природы в советский период носили неоднозначный характер. Что касается ресурсного использования и охраны, то за советский период прослеживается характерный цикл изменений в управлении и принятии ряда законопроектов, регламентирующих использование природных ресурсов. Деятельность государства в этот период в данной сфере носила, в первую очередь, природоресурсный характер. В целом в стране вопросами природопользования занимались подразделения 18 различных министерств и ведомств, совмещая функции контроля с функциями хозяйствования.